2022 年年底，一則來自馬來西亞的不幸消息震驚了許多人，新聞標題寫到：「大馬無照露營地發生土石流 遊客睡夢中遭掩埋逾30人死亡失蹤」。
反觀國內，山區露營場一間一間開，這些露營場，都是合法的嗎？他們所處的環境，是否安全？
根據交通部觀光局的統計，截至 2023 年 1 月 31 日為止，全台共有 1819 家露營場，然而合法設立的僅有 190 間，也就是有多達 90% 的露營場，通通都是違法設立。不僅如此，還有 8.3% 的露營地位於環境敏感區，讓民眾的人身安全暴露於高風險當中。
占比如此高的違法露營場，為何能營業至今？是合法化太困難，還是有其他原因？消費者該如何選擇合法露營場？這些種種疑問，我們特別請來交通部觀光局技術組徐正誠科長、高聖傑工程司替大家一一解答。
非法露營場無法可管？
相信大家都有一樣的疑問，為何非法露營場如此之多，卻依舊可以繼續營運？難道這麼久的時間以來，都沒有人管嗎？
其實並非如此，「在 2022 年 7 月 20 日以前，相關業者即可依據休閒農業輔導管理辦法、都市計畫法、區域計畫法…等相關法令規定辦理設置登記合法露營場，惟在非都市土地面積未達 1 公頃以下之農牧及林業用地部分因涉國土保安及農委會農地農用、林地林用原則，並未開放申設露營場，惟前述違規使用之土地仍可受中央相關機關主管法規管理。」徐科長解釋。
而合法化的困難之處，其中也需考量露營場的管理及設置，橫跨了相當多的範疇，如建物建置、水土保持、環境保護等等。牽涉的法令相當多，包含了《山坡地保育利用條例》、《森林法》、《國有財產法》、《區域計畫法》、《農業發展條例》、《水土保持法》、《建築法》等等。而這些法令的主管機關更包含了農委會 (掌管農業用地、林業用地等等)、營建署 (掌管國家森林公園等等) 等其他機關。所以光是一個非法露營場，可能就涉及違反了多項法令。
近幾年露營人口大幅成長，山區的露營場也一家接著一家開，知名的露營場，甚至得提前數月預定才有營位。但這些頗負盛名的露營場，幾乎都違反了至少一條法令，屬於非法露營場。內政部有鑑於非法亂象愈來愈嚴重，終於在 2022 年 7 月 20 日通過修法，放寬《非都市土地使用管制規則》，強調「在低度利用並兼顧山林保育前提下，有條件放寬農牧及林業用地可以設置露營場。」
交通部觀光局亦於同日頒布了《露營場管理要點》，在土地容許使用規定放寬之下，補足了露營場管理規範，讓業者有法可循辦理露營場申請登記作業，同時也保障消費者的權益與安全。
露營場可以蓋在哪裡？
前面提到，露營場到處蓋，不僅山上到處都是，就連平地也有可供露營的露營場。那麼，到底露營場可以蓋在哪？
現行的露營場，主要分布於下列管轄機關的管轄範疇內：
- 面積未達 1 公頃農牧、林業用地露營場
- 退輔會農場裡的露營場
- 農委會休閒農場裡的露營場
- 國家風景區遊憩用地的露營場
事實上，土地位在哪個機關的管轄範圍內，業者就跟哪個機關進行申請露營場的設置即可。但農牧、林業用地從前僅可以休閒農場方式設置露營場，並無相關法源供業者單純設置露營場，所以才導致多數農地及林地的露營場都是非法設置的狀態。
如今放寬了《非都市土地使用管制規則》，未來面積未達 1 公頃的小型露營場，在「農牧用地」可以有條件設置營位設施、衛生設施及管理室 (但三者合計面積不得超過總基地面積的 10% 且不得超過 660 平方公尺)；「林業用地」可以設置營位設施及衛生設施，但不得設置管理室 (此為考量山林保育原則)。此外，露營場不得設置於土石流潛勢溪流、水庫蓄水範圍等 19 類環境敏感地區。
至於為何是 1 公頃？因為面積達 1 公頃以上農牧用地，可循休閒農業輔導管理辦法規定申請附設露營設施。此外公部門統計出來的結果發現，全台露營場約有 70% 屬於 1 公頃以下的小型露營場。
▲針對面積未達 1 公頃的小型露營場，有營位、衛生設施等面積規定與限制，業者需要依法設置。
非法露營場有機會合法化嗎？
大家應該很關心，既然法令已經頒布，是否那些熱門露營場接下來都要關門大吉了？交通部觀光局技術組徐正誠科長表示：「這並非我們的目的。我們的目的是希望所有業者都能朝向合法化邁進，所以請業者趕緊依法提出申請，加快合法化速度。」
為了降低非法露營場比例，觀光局自去年 7 月《露營場管理要點》頒布後，先後祭出三項策略：
- 針對不得設置於 19 類環境敏感地區的露營場，請直轄市、縣市政府加強取締，以維護環境生態、保護人身安全。
- 透過成立「中央機關露營管理協調聯合督導小組」，並針對重點縣市進行督導相關地方局處稽查作業，促使業者提交申請。
- 積極舉辦說明會讓業者、地方承辦人員更清楚申請作業流程及內容，包含 2022 年辦理 22 場地方說明會、參加 12 場原鄉說明會、與重點縣市政府開會等等。同時 2023 年 2 月底前還會再辦理北、中、南、東 4 場次露營場輔導座談會。
然而，儘管觀光局卯足全力進行宣導，提交申請的業者數量卻少得可憐。根據統計，截至 2022 年底為止，僅有 26 家露營場經營業者提出申請書。到今年 1 月底為止，僅有 4 家通過審查。徐科長回應：「今年會再更努力督導地方稽查業務、舉辦座談會及宣導，期待業者趕快提出申請。」
▲2023 年 2 月舉辦的中部、南部露營場輔導座談會。
是什麼原因讓業者不積極合法化？
觀光局前前後後辦了數十場說明會，也請縣市政府加強宣導，但為何提交申請書的家數還是不多？最大問題可能出在：農變回饋金。
根據《農業用地變更回饋金撥繳及分配利用辦法》第二條規定：「農業用地於劃定或變更為非農業使用，屬下列情形之一者，應依本辦法繳交回饋金。」所謂下列情形，就包含了非都市土地農牧用地、林業用地變更編定為其他使用地類別。
白話來說，就是本來拿來種田、養牛、造林的地，如今改作為露營場，必須繳納一筆費用給政府。如果說這筆費用低廉，那也算了，但現實並非如此。徐科長依據觀光局 2022 年舉辦地方說明會蒐集意見提出說明：「許多地方政府轉達業者反映申請設置露營場必須繳納農變回饋金，且金額龐大，可能高達數十萬，甚至上百萬。對業者來說是非常大的負擔。」
礙於農變回饋金的規定屬農委會管，觀光局積極與農委會進行協商，透過農變回饋金核算面積得調整，減少業者的負擔。畢竟《非都市土地使用管制規則》規定，農牧用地僅能設置 10% 的露營場，若農變回饋金把其他不能設置露營設施的面積也納入計算，恐有不公。所幸協商過後，農委會同意修改面積核定標準。「雖說如此，還是有不少業者跟觀光局抱怨，不希望繳納農變回饋金。」
此外，有些已經經營的相當成功的大型露營場，對於合法化更是興致缺缺。相關業者反映，《露營場管理要點》能允許的衛浴設施不敷實際使用，他們擔心可能造成客人不滿，甚至被迫降低容客數。
對於業者擔心營業受影響，觀光局表示，非都市土地使用管制規則放寬容許使用，即是開了一條合法的途徑供業者申請，後續將持續觀察業者申請情形及露營場經營管理狀況後，再適時邀請相關中央機關研商滾動檢討。
消費者如何選擇露營場？
非法露營場，雖然不見得都是處於環境敏感地區，但觀光局仍請遊客前往合法露營場從事露營活動。徐科長建議：「出發前可以先到交通部觀光局觀光資訊網露營場查詢專區，搜尋想去的露營場是否合法。若發現搜尋不到該露營場，表示該露營場尚未合法，不建議前往。」
至於非法露營場的資訊，雖然目前還可於交通部觀光局行政資訊網露營區查詢專區查找，但徐科長表示，相關資料係供行政機關執行露營場業務參考使用。此外，觀光局露營場資訊網站未來將會規劃改版，不僅可以更便利查找合法露營場，同時也將界接中央氣象局的氣象資料，同步顯示露營區所在區位的天氣，以及是否有發布豪雨特報、土石流警戒等相關資訊。
徐科長再次強調，合法露營場受到相關法規規範，且依法規設置消防或相關安全設施，民眾應慎重選擇合法露營場從事露營活動。
▲露營活動盛行，合法露營場可以給予旅客更多保障。照片僅示意，照片來源：GeorgeC_tw。
露營場設置牽涉許多機關管轄業務，從文中大家應該可以看到，雖然農牧、林業用地的露營場申請登記作業由觀光局主管，但這些露營場卻多屬於農委會管理的土地上。且涉及土地管理、建築、水土保持、環保、污水處理等多種法規，觀光局必須會同各中央機關意見才能訂定出縝密的規範，並解答業者的疑惑與協助排除困難。這過程不難想見觀光局必須耗費大量心力，著實辛苦。
至於露營場由觀光局管理是否恰當？台灣是否該有專責局處負責戶外活動，包含露營的相關法規制定、管理規定？這些問題，值得我們好好深思。也期待未來露營場規範更加完備，且業者都能積極合法化，給消費者一個安全無虞的露營空間。
照片提供／交通部觀光局
封面照片／GeorgeC_tw
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